코로나-19 장기화와 배달 플랫폼 시장 활성화 등으로 인해 플라스틱 소재의 배달/테이크아웃 용기 시장이 확대됨에 따라 이로 인한 폐플라스틱 발생량 역시 지속적으로 늘고 있다. 이에 배달/테이크아웃 용기 사용 규제 강화에 대한 요구가 커지고 있으나, 현행 분리배출 체계에서 재질별로 관리되고 있을 뿐 폐플라스틱 발생량과 재활용량 등에 대한 통계자료가 없는 것이 현실이다.

(사)한국플라스틱포장용기협회는 (주)예스오알지에 의뢰해, 배달/테이크아웃 용기의 폐기물 발생부터 재활용까지 전 과정의 현황조사를 통해 전 과정 처리 흐름을 분석하고 재활용시장 활성화를 위한 기초자료 조사를 실시하여, 개선방안 마련을 위한 분석 보고서를 발표했다. 이에 본지에서는 연재 기획특집면을 통해 재활용의 현시점을 인식하고 개선점을 찾기 위한 이번 연구의 목표와 내용 결과 등을 요약, 정리하여 소개하고자 한다. <편집자 주>

Ⅰ. 서론

1. 배경 및 필요성

 코로나-19의 장기화와 배달 플랫폼 시장 활성화 등으로 플라스틱으로 이루어진 배달/테이크아웃 용기 시장은 점점 커지고 있으며, 이로 인한 폐플라스틱 발생량도 지속적으로 늘고 있다.

우리나라는 폐플라스틱 발생의 저감과 재활용 시장의 활성화를 위해 ‘생활폐기물 탈 플라스틱 대책’, ‘신규 1회용품 규제’, ‘EPR 대상 품목 확대 및 폐기물 부담금 요율 조정’ 등과 같은 다양한 정책 활동을 전개하고 있다.

하지만 현행 분리배출 체계에서 재질별 관리만 되고 있을 뿐, 정확한 배달/테이크아웃 용기류로 인한 폐플라스틱류 발생량과 재활용량 등에 관한 통계자료가 없는 것이 현실이다.

최근 들어 배달/테이크아웃 용기류의 생산량 증가에 따른 사용 규제 강화의 목소리가 커지고 있고 일부 제품 처리 시 유해성 등의 문제가 제기되고 있어, 일부 지자체 및 기업에서는 자체적으로 플라스틱 용기 재활용 시스템을 구축하고 플라스틱 자원순환 활성화를 추진 중이다.

배달/테이크아웃 용기의 폐기물 발생부터 재활용까지 전 과정 현황조사를 통해 전 과정 처리 흐름을 분석하고 재활용시장 활성화를 위한 개선 방안을 마련하기 위해 본 연구를 진행했다.

2. 과업 범위

본 연구의 과업 범위는 다음과 같다.

■ 연구 대상 플라스틱 배달/테이크아웃 용기 범위 설정

•배달/테이크아웃 용기의 정의(재질 중심)

•배달/테이크아웃 용기의 사용 범위

■ 플라스틱 배달/테이크아웃 용기의 생산 현황 조사

•합성수지 생산 현황, 광업제조업통계 등 국내외 가용 통계 및 유관기관 자료 조사

•배달/테이크아웃 용기 생산업체 중 대표 기업을 선정해 현장 조사(조사 대상과 세부 방법은 발주처와 협의)

■ 플라스틱 배달/테이크아웃 용기 폐기물 처리에 대한 법규 및 정책 동향 분석

■ 플라스틱 배달/테이크아웃 용기의 재활용 흐름 분석

•배출 후 수거부터 처리 및 재활용에 대한 물질흐름 분석(지역마다 처리 현황이 다를 수 있으므로, 수도권을 중심으로 작성)

<그림 1> 재활용에 대한 물질흐름 분석(수도권 중심)

Ⅱ. 플라스틱 배달/테이크아웃 용기 폐기물 처리에 대한 법규 및 정책 동향 분석

1. 제도 분석 범위 및 방법

플라스틱 배달/테이크아웃 용기 처리 시 관련 법규로는 자원순환 기본법, 폐기물관리법, 자원재활용법이 있다. 해당 법규의 분석 범위 및 핵심 분석 사항은 <그림 2>와 같으며, 이중 배달/테이크아웃 용기 관련 항목에 대한 주요 개정사항 등 동향 조사를 실시했다<그림 3>.

<그림 2> 주요 제도 분석 범위 및 핵심 분석 사항

<그림 3> 폐기물 처리 관련 법규 및 분석 주안점 

2. 관리 법규 및 제도 동향

본 연구에서는 자원순환 기본법, 폐기물관리법, 자원 재활용법 등 배달/테이크아웃 용기 폐기물과 관련된 법규 및 제도에 대해 현재 개정 추진 중인 사항과 입법예고(안)을 중심으로 분석했다.

2.1 자원순환 기본법

자원순환 기본법은 자원을 효율적으로 이용해 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물의 순환이용 및 적정한 처분을 촉진, 천연자원과 에너지의 소비를 줄임으로써 환경을 보전하고 지속 가능한 자원순환사회를 만드는 데 필요한 기본적인 사항을 규정함에 목적이 있다.

자원순환 기본법 제19조 및 시행령 제11조~제13조를 근거로 시행되는 순환이용성평가제도는 제품 등(제품•원료•재료•용기)의 순환이용성을 평가해 생산자 등에게 개선을 권고함으로써 폐기물 저감과 제품의 순환이용성 향상을 위한 제도로, 2023년 기타 플라스틱 용기에 대한 평가가 예정되어 있다<그림 4>.

<그림 4> 제2차 제품 등의 순환이용성 평가계획(2021~2023)

자원순환 기본법의 최근(2021년~2022년) 개정 동향 조사 결과, 순환이용성 평가 품목의 확대가 지속적으로 확대되고 있으며, 폐기물 감량에 대한 실질적인 평가 및 순환이용성 평가의 이행력을 높이는 정책이 입법, 개정되고 있는 것으로 나타났다.

2.2 폐기물 관리법

폐기물 관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지하는 것에 목적이 있다.

폐기물 관리법의 최근(2021년~2022년) 개정 동향 조사 결과 폐기물 발생지 처리 책임 원칙을 규정하고, 폐합성수지에 대한 식품용기 재활용 세부 기준 마련 및 열분해 시설을 재활용 시설로 규정하는 등 처리 관련 세부 규정을 개정하고 있으며, 전반적으로 지자체의 재활용품 수거 의무 강화, 폐기물 처리 항목 확대의 방향으로 개정 추진 또는 입법예고 중이다.

2.3 자원재활용법

자원재활용법은 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 등 자원을 순환적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함에 목적이 있다.

자원재활용법의 최근(2021년~2022년) 개정 동향 조사 결과 재활용 의무생산자 범위 확대(배달플랫폼사업자 포함), 플라스틱 포장재 사용 비율 규제, 재생원료 사용 비율 표시, 포장재 두께 및 색상 기준 등을 마련하는 등 전반적으로 플라스틱 사용을 억제하는 방향으로 개정 추진 또는 입법예고가 이루어지고 있다.

3. 관련 정책 추진 동향

3.1 자원순환기본계획

2018년에 발표된 제1차 자원순환기본계획(2018~2027)에서 플라스틱 제품과 관련된 순환이용성 개선, 자원순환형 소재 디자인 개발, 재활용 기술 방법 개발 등의 추진 전략을 수립했다. 자원순환기본계획의 추진 목표는 폐기물 발생량 20% 감축, 순환이용률 82.0%로 향상, 최종 처분율 3.0%로 설정했다 <그림 5>.

<그림 5> 제1차 자원순환기본계획 비전 및 목표 

자원순환 기본계획의 플라스틱/테이크아웃 용기 관련 정책의 세부과제는 크게 ▲재활용 저해 제품의 순환 이용성 개선 ▲자원순환형 소재•디자인 개발 지원 ▲가치상향형 재활용 기술•방법 개발로 요약할 수 있다.

세부적으로는 첫째, 재활용 현장 조사 등을 통해 재활용이 어려운 제품 현황 조사 및 순환이용성 평가를 3년마다 10여 개 제품권을 대상으로 실시해 개선을 권고한다. 또 1차 계획기간(2018~2020)에는 페트병 등 플라스틱 용기류를 우선 평가한 다음 전자제품 및 자동차 부품 등으로 확대 실시하고, 2차(2021~2024) 및 3차(2025~2027) 계획기간에는 포장재, 전기전자제품 외에 가구류, 각종 생활용품 등으로 순환이용성 평가대상을 지속적으로 확대한다.

둘째, 플라스틱 대체 친환경 소재 개발을 위한 R&D를 추진하고 생산 촉진을 위한 재정적•기술적 인센티브를 부여한다.

셋째, 민•관 합동으로 폐플라스틱, 폐비닐 등에 대한 재활용 기술 개발과 조기 상용화를 위한 단기 실증화 사업을 추진한다(폐플라스틱 분리•선별 기술, 물질 재활용 기술 개발 등, 2019~2021).

3.2 탈플라스틱 대책

2020년 1월에 발표된 생활폐기물 탈(脫)플라스틱 대책에서 플라스틱 생활폐기물을 줄이기 위해 생산 단계에서 플라스틱 사용을 줄이고, 사용된 생활용 폐플라스틱은 다시 원료로 재사용하거나 석유를 뽑아내어 재활용률을 높이는 전략을 수립했다.

탈플라스틱 대책의 플라스틱 배달/테이크아웃 용기 관련 정책은 ▲플라스틱 발생 원천 감량 ▲플라스틱 재활용 확대 ▲대체 플라스틱 사회로의 전환으로 구분할 수 있다.

세부적으로는 첫째, 플라스틱 용기류의 생산과 사용을 줄이기 위해 자원순환기본법에 따라 순환이용성 평가 제도를 활용, 일정 규모 이상의 용기류 생산업체를 대상으로 생산한 용기류 중 플라스틱 용기류의 생산 비율을 설정해 권고한다. 재활용이 상대적으로 어려운 플라스틱 용기는 생산 목표를 낮추고, 대신 재사용이나 재활용이 유리한 유리병은 생산 목표를 높인다.

또한 전체 용기류 중 플라스틱 용기의 비율을 현재 47% 수준에서 2025년 38%까지 줄이도록 하고, 단계적으로 배달 용기 종류에 따라 평균 두께 제한을 신설(현재 0.8mm~1.2mm인 감자탕이나 해물탕 플라스틱 배달 용기의 두께를 1.0mm로 제한)했다. 2021년 1월부터 유통의 편리성이나 판촉 목적으로 제품에 한 개를 덤으로 붙여주는 소위 N+1 포장과 사은품이나 증정품을 함께 묶어 포장하는 행위, 판매되는 제품을 3개 이하로 묶음 포장하는 행위 등과 같은 재포장 행위를 금지했다. 이와 함께 폐기물부담금요율을 현실화했다.

둘째, 플라스틱 재활용을 확대하기 위해 아파트 단지에서는 투명페트병 별도 분리수거를 12월 25일부터 단계적으로 시행하고, 2022년까지 플라스틱 분리수거 통을 4종 이상 설치키로 했다. 또한 플라스틱 재질에 재생원료의 무사용제도를 신설해 2030년에는 재생원료 사용 비율을 30%까지 단계적으로 확대하고, 환경부는 재생원료 사용을 촉진하기 위해 생산자가 재생원료를 사용한 양에 비례해 생산자책임재활용 분담금을 감면키로 했다.

셋째, 2025년까지 플라스틱 폐기물을 20% 줄이고, 분리배출된 폐플라스틱의 재활용 비율을 현재 54%에서 2025년까지 70%로 상향 설정했다.

3.3 자원순환 정책 대전환 추진계획

2020년 9월에 발표된 자원순환 정책 대전환 추진계획에서 폐기물 발생부터 처리까지 전 과정 관리체계를 강화하기 위해 다회용기 사용 시범사업 추진, 폐플라스틱 열분해 활성화 방안 등을 마련했다<그림 6>.

<그림 6> 자원순환정책 대전환 추진계획 비전 및 목표 

자원순환정책 대전환 추진계획의 플라스틱 배달/테이크아웃 용기 관련 정책을 ▲발생단계 ▲배출•수거 단계 ▲선별•재활용 단계별로 살펴보면 다음과 같다.

발생단계

배달 앱•음식점•지자체 등과 협업해 음식점, 장례식장 등 다중이용시설 다회용기 사용 시범사업을 추진(2021~) 중으로, 현재 2021년 7월부터 화성 동탄 지역 60여 개 음식점, 2021년 10월부터 강남구 일대 60여 개 음식점이 해당 사업에 참여하고 있다. 또한 포장되어 생산된 제품을 다시 포장하는 재포장 금지를 시행(2021.1)하고, 제도 안착을 위해 주요 사례별 가이드라인을 배포(2021.4)했다.

배출 • 수거 단계

플라스틱과 타 재질이 도포•첩합되어 재활용이 안되는 경우 종량제 봉투에 버리도록 별도로 표시하고, 재활용가능자원을 지자체가 직접 수거(또는 대행 계약)하는 공공수거 법제화를 추진 중이다.

선별 • 재활용 단계

노후화된 공공선별시설 신•증설(2021년, 30개소) 및 투명페트병 별도 선별을 위한 시설 현대화(2021년, 17개소), 환경부장관이 직접 참여하는 폐플라스틱열분해 민관 TF팀 운영(2021.3~6)을 통해 열분해 활성화 방안 마련(2021.6), 원료 수급 및 열분해제품 용도 확대, 열분해 시설 확충 및 활성화, 인센티브 부여 등을 추진키로 했다.

3.4 2050 탄소중립 전략

2020년에 수립된 2050 탄소중립 전략은 여러 부문별 탄소중립 노력을 위한 전략을 마련했으며, 그중 폐기물 부문에 대한 세부 전략을 수립했다<그림 7>.

<그림 7> 2050 탄소중립 로드맵 비전 

2050 탄소중립 로드맵의 플라스틱 배달/테이크아웃 용기와 관련한 정책 부문별 비전 및 전략(폐기물 부문)은 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 국가 온실가스 총배출량의 약 2.4%를 차지(2017년 기준)하는 폐기물 부문의 탄소중립을 위해서는 자원의 채취, 제품의 생산 및 유통, 소비, 폐기물 재활용과 처리 등 전 과정에서 자원의 효율성을 극대화해 자원 투입의 수요를 줄이고 자원 선순환 체계를 구축해 폐기물 발생을 근본적으로 줄이는 것이 필요하다.

둘째, 발생한 폐기물은 최대한 유용한 물질로 전환하거나 에너지로 재사용하고, 재활용되지 못한 폐기물은 온실가스 배출이 적은 친환경적 방법으로 처리가 필요하다.

셋째, 폐기물 부문에서 가장 문제가 되는 플라스틱은 탈 플라스틱 사회 전환 대책의 별도 마련이 필요하다.

이를 위한 폐기물 부문 세부전략으로는 첫째, 폐기물 발생의 근본적 감축을 위해 다회용 포장재 중심의 새로운 물류체계를 확립하고 기업과 기업 간(B2B), 기업과 소비자 간(B2C) 거래에서 다회용 포장재를 이용해 배송하고 회수하는 등 지속적으로 재사용을 촉진하고, 또한 폐기물 저감을 위해 제품의 수리 가능성, 내구성 등을 설계 단계부터 향상시키고 부품 수리 정보 등을 제공한다.

둘째, 폐기물 고부가가치 재활용을 촉진하기 위해 폐기물의 분리배출, 수거, 선별의 효율을 높여 재생원료의 품질을 제고하고, 만들어진 재생원료는 생산과정에 일정 비율 재투입되도록 함으로써 자원이 지속적으로 순환하는 체계를 구축한다.

셋째, 폐기물의 친환경적 처리를 위해 폐기물의 소각 과정에서 발생하는 에너지는 지역난방 등과 연계해 최대한 활용하고. 바이오플라스틱 사용을 활성화한다.

4. 기타(공공, 민간 노력 등)

4.1 음식배달용기 다회용 시범사업

서울시 및 경기도 등 주요 지자체에서는 환경부, 외식업계와 다회용 배달용기 사용 활성화를 위한 업무협약을 체결하고 음식배달용기 다회용 시범사업을 진행 중이다.

주요 협약 내용은 ▲다회용 배달•포장용기 사용 확대를 위한 정책 공동개발·추진 ▲공공배달 플랫폼(배달특급)과 연계한 다회용기 지원사업 추진 ▲다회용기 사용 홍보 및 이행실태 모니터링 등 성과분석 ▲다회용기 사용 확대를 위한 행정적•제도적 지원 등이다.

사업 내용은 ▲공공배달앱 ‘배달특급’에 사업 참여 음식점 리스트 표출 기능 적용 ▲다회용기 사용 음식점에 회수•세척•대여 서비스 제공(다회용기 회수•세척•대여는 전문업체가 담당) ▲소비자 참여 유도를 위해 인센티브(할인 쿠폰 등) 제공이다. 시범 사업 이후에는 다른 지역으로도 확대를 추진할 계획이다.

4.2 포장 • 배달 업계 음식용기 플라스틱 감량 자발적 협약

환경부에서는 2020년 5월 29일에 포장•배달 업계와 용기 규격화, 용기 두께 최소화 등을 목적으로 하는 자발적 협약을 맺었다. 주요 협약 내용은 ▲포장•배달용기 표준화•감량(20%) ▲경량화(두께 최소화), 용기 개수 최소화 ▲소비자들의 1회용 식기 감량, 다회용기 사용 선택권 부여 ▲재활용 용이하도록 재질 등 개선(재질 단일화, 표면 무인쇄 등)이다.

세부적으로는 첫째, 용기의 규격화를 통해 포장•배달 용기의 개수를 줄이고, 용기 두께를 최소화하는 등으로 경량화를 추진해 용기에 쓰이는 플라스틱을 근본적으로 줄일 계획이다. 둘째, 포장•배달 용기의 재활용이 쉽게 되도록 재질을 단일화하고 표면에 인쇄를 하지 않기로 했으며, 재활용이 쉬운 포장•배달 용기를 자체적으로 인증하는 제도도 도입한다. 셋째, 플라스틱으로 만들어진 1회용 식기(수저•포크•나이프 등) 사용을 소비자의 선택에 맡겨 되도록 제공 횟수를 줄이고, 다회용기를 사용하는 업소를 적극적으로 안내하는 방안을 마련한다.

주제별 역할로서 환경부는 포장•배달용기 플라스틱 저감을 위한 행정적•제도적 지원, 이행실태 여부 관리, 협약 내용 대국민 홍보 추진 등을 맡고 사업자는 포장•배달 용기 감량•표준화, 1회용 식기(수저•포크•나이프) 감량, 올바른 분리배출 홍보, 재활용 용이한 포장•배달용기 공급 등의 역할을, 시민사회는 이행실태 모니터링, 협약 당사자들의 성과 도출을 위해 협력•지원, 국민인식 변화를 위한 캠페인 전개 등의 노력이 필요하다.

4.3 기타 기업 활동

배달의민족은 환경부, 자원순환사회연대와 2021년 11월 30일에 ‘음식배달 1회용품 및 음식물류 폐기물 감량을 위한 업무협약’을 체결하고 음식 주문 시 기본 반찬을 제외하는 기능을 도입했다. 배달의민족 앱 안에 소비자가 기본 반찬을 선택할 수 있는 기능을 도입하고 1회용 포장, 배달 용기의 경량화 노력 및 사용 확산, 1회용품 사용 문화 개선을 위한 친환경 캠페인 등의 내용을 포함한다.

CJ에서는 햇반 용기의 재활용률이 낮다는 문제의식에 공감해 2022년 1월 11일 ‘햇반 용기 수거 캠페인’을 발표했으며, CJ제일제당의 온라인 쇼핑몰 CJ더마켓에서 햇반과 수거박스가 함께 담긴 기획세트를 구입한 뒤 빈 용기 20개 이상을 박스에 담아 신청하면 CJ대한통운이 회수하는 방식으로 운영 중이다.